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独立评论

作者: 杜智富   美国联邦政府停摆和宪政的考虑 2013-10-22 08:12:57  [点击:10624]
洪哲胜先生昨天在独评上征求“系统介紹并评论美国政府停摆事件”的文章,洪先生的这个想法不但及时, 而且非常重要, 到目前为止,在中文论坛上我还没能找到有系统性的,从制度角度的分析,非常可惜, 以下是笔者几点简单的想法,希望能够引起抛砖引玉的效果。

所谓美国政府停摆事件是指今年十月十七日之前,美国联邦政府由于得不到共和党掌控的众议院,通过年度拨款而停摆了十六日之久,八十万联邦政府员工因而停工回家, 同时十月十七日也是联邦政府借债上限必须提高的最后期限, 不能提高的话,美国政府将面临债务违约的危机, 这次事件平息之后,根据国会本身及其他评估机构的计算,光是政府停摆造成美国在经济层面上的损失, 就可能高达240亿美元之巨,这个数目在美国经济正在努力复苏的时刻, 的确是不幸的事, 可谓是雪上加霜, 但是比这个损失更为令人恐惧的是:美国联邦政府债务违约的可能性,这一方面是由于美国国债之巨, 光欠中国的就达1.3 万亿美元之巨,欠日本,中东和其他国家的也不少,美国政府很清楚债务违约的后果是经济萧条,而且不光是美国会进入经济萧条,世界经济的整体也会因而震荡,美国的一个债务评级机构,在十月初已经开始扬言会把美国国债列为观察对象, 即有可能需要下调,假如下调的话,美国今后利息的负担还要加重,可幸美国参众两院终于在十月十六日深夜通过政府拨款和提高债务上限的决议, 但是只延长债务上限三个月而已,所以这个问题还是没有解决,两党的恶斗会在明年二,三月之间再来一次,这样持续的恶斗不是没有前科, 大家不要忘了2011年,共和党就让欧巴马政府进入债务违约的境况, 当时美国债务评级应声下跌,美国股市一天之内狂泻五百多点,使得国会慌了, 才马上提高债务上限,这些历史告诉我们,这样两党恶斗的局面,是有持久性和制度性根源的。

目前美国政党之间的恶斗,与美国宪法原来设计的理想相去甚远, 在重新审视美国宪法设计的原意之前, 我们先来看看美式总统制与其他民主国家的国会制有什麽不同,张晓刚先生几天之前在独评上介绍了澳大利亚国会如何避免政党斗争走入僵局的办法,根据张晓刚的介绍,澳洲的办法,的确比较全面,但是基本上属于国会制的多数党必然全权执政这一点上, 即国会制是立法和行政权统一在多数党一身之上,不会出现美式的总统和上下院之一的多数党不属于同一个党的局面,国会制的多数党一失掉财政预算的投票,或其他的不信任票,就必须解散国会,用大选来让人民从新选择谁是新的多数党。

不过国会制的好处,不是美国可以借镜的途径,我们知道两者的差异和各自的优势,但是美式的总统制不是可以说改就改的,我在张晓刚贴之后,提出加州近年来从新公平地划分选区, 是一个美国联邦体制可以马上借镜的办法, 这个办法为何能够解决一些问题, 我在文章后面再解释。

现在我们先回到美国立宪的原来设计, 首先美国的设计是三权分立的, 即立法, 司法, 行政三权分开, 但是又不是完全分开,美国的三权分立设计要比孟德斯鸠的三权分立还要精妙,不完全分开是要防止三权之间完全独立成为三个独立王国,精妙之处在于巧妙的重叠, 使得三者之间互相牵扯制衡, 即所谓的check and balance,其基本思路为, 唯一能够制衡权力的, 只有别的权力, 必须让权力制衡权力, 野心克制野心,政府的权力, 必须关进制度的框架里,这样人民的权利才能逃脱政府巨大权力的淫威,这样看,美式设计本身就暗含了僵局的可能性, 没有像澳大利亚这样在设计上就考虑了各种可能的僵局,这也解释了美国在二战之后, 政府停摆达到十七次之多,有些共和党的极端派也不认为联邦政府停摆, 或债务违约有多么严重, 甚至认为有长远的减债好处等等想法,使得欧盟,国际货币基金和所有的债权国都紧张了好一阵子。

从联邦党人书信对美国宪法的解释,可以知道当年立宪,他们最为担心的几件事, 一是直接民主, 另一是党派之争, 当年叫做faction之争,直接民主的困难,解决之道是,人民不直接参政, 而是选出代表来参政,当年把代议民主叫共和体制, 这个问题没有什麽争议, 因为直接民主在人口众多的国家的确难以实施,当年麦迪孙等人,反对卢梭说的代议制只能行之于小国,他们反过来论证人口众多的国家更适合代议制,原因有三, 一个是选区大了,可以选出更为有才能的议员, 二是一个大国联邦的议会,各种利益冲突会互相抵消,议会里难以出现某一利益集团的代表们成为大多数,掌控议会, 三是一个大国的联邦议会会对地方政权的力量有所节制, 这里面包含了联邦设计的要点,1787-1788年制定的宪法, 即目前的宪法,是要一改原来第一部宪法的邦联特色,要使原来的合众国, 变成联邦制底下的州,使地方议题限制在州一级,联邦政府要一改刚独立后邦联政体的疲弱局面, 要走向建立一个强大的国家, 从两百多年前的十三州发展到20世纪,美国成为世界超强,这部宪法设计的联邦体制可谓是居功至伟。

根据当年的这些考虑, 我们现在再来看看今天的情况, 第一点大选区可以选出更有才能的议员, 今天这个不一定了, 美国今天的竞选,才能是不是第一考量很值得怀疑,竞选者自己的财力或有财团的支持有巨大影响。第二点大国的联邦议会可以使得各种势力被互相冲淡抵消,但是今天美国各地的联邦选区可以在本党控制的州内,重划成有利本党的选区, 这个叫gerrymandering 【其定义为:To divide (a geographic area) into voting districts so as to give unfair advantage to one party in elections】, 这样一来原先设计的各选区内可以有各种各样政治倾向的人群的考量就不见了, 这是为什麽加州设立了独立的选区划分组织, 加州发现这样选出的议员更为不极端, 因为议员必须面对不同政治立场的群众, 这样就没有了茶党议员只面对右派群众, 可以走极端而无后顾之忧的局面。第三点全国议会会对地方政权力量有所节制, 这一点可以说是做到了,南北战争之后, 州的影响力与联邦政府的力量对比相对下降了许多, 但是当年立宪的时候,不可能想象到会有全国性影响的利益集团,例如制药, 保险,军工业等可以把影响力贯穿到每一个选区。美国今天光是为了医疗保险的游说, 国会里的游说人数就达到国会议员总人数八倍之多, 更不用说军工业对美国政治所起的作用了,华府的一条街就全是游说人士的办公室,议会里不是出现了代表某一利益团体的大多数, 而是各党派都多多少少支持全国性的利益集团,这几个因素叠加起来, 造成了今天利益左右立法,三权制衡变成了裹挟总统行政权的违宪僵局,这不是说制衡不需要了, 但是目前这样僵持的制衡,长久下去, 会使得美国民主的效率大为降低。

总的来说,gerrymandering, 使得立宪当年担心的factional fight 变成了今天的无后顾之忧的极端政党恶斗, 今天全国性的游说集团是当年立宪时想象不到的局面,造成了今天利益团体严重地左右议会政治, 使得立法非常困难,欧巴马的医改,金融业的管控等等立法都受到极大的利益团体的抗争。

我以前提出过现代民主要解决的是在民粹和寡头倾向之间的平衡,美国的宪法之稳定是世界上独一无二的,但是毕竟是两百多年前的设计, 许多今天的现象当年不可能预估,这不是设计者的错误, 而是需要调整的问题,加州的经验极为值得重视, 有兴趣的朋友不妨仔细看一看, 我把它放在张晓刚的帖子底下, 说不定加州的经验可以对民主在民粹和寡头倾向之间的平衡, 有所助益。

从宪法的角度来看, 今天众议院占多数的共和党一定要把欧巴马的医改和政府财政拨款和借债上限挂钩是不对的,宪法赋予总统行政的权责,刻意阻扰总统行政上的推动,使得他不能行使宪法规定的行政权,是违宪的,这个问题有多严重? 我们可以把美式体制的漏洞,再进一步夸大来看, 假使美国今天的参众两院都是共和党为多数, 那么欧巴马还能有效地行使他的宪法职责吗?欧巴马今天只是幸运,还有参院民主党的多数保护住他,可是美国的制度在两院的多数党都不是总统所属的党的局面下, 并没有可以解散国会,进行全国大选的机制,这样的僵局和失效需要等到三年后的下一次大选才能解决,从这一点可以看出今天的乱局的严重性, 即某一党中的少数派可以走极端到不顾毁宪的程度, 因而才有美国多个媒体支持欧巴马绝不妥协,这不是欧巴马一个总统的问题,这样的裹挟敲诈能够成功的话, 以后总统这一权, 等于是弱化了, 美国的三权分立, 即现代国家的特征,就等于坡脚了,所以才有不少宪法学者向欧巴马建言, 他有宪法诉讼的出路, 不过这一次欧巴马老神在在,一赌到底, 他判定共和党不敢再来一次2011年的灾难, 但是恶斗会停止吗? 明年三月马上就到,加州的办法再好, 也不是可以马上改得过来的, 不过好在是方向和例子都有了。

回到洪先生的原意, 即从这次美国联邦政府的停摆, 我们可以得出什麽样的结论,可以用来引导未来民主中国宪法的建设?我个人的看法是美国原来立宪的精神和考虑都没有错,即一方面是政府的权力需要制衡,另一方面是派别的纷争, 和利益团体的操控议会,都是需要防范的,问题是两百多年后的局面, 不是前人可以预估的,关键在于,宪政能不能够在新时代和新局面下,依据当年正确的立宪精神有所调整, 比如gerrymandering 是否有违宪法精神,应该把它看成今天宪政严重的课题,认真解决,美式三权分立制衡里的漏洞, 也需要与时俱进,把这些漏洞补起来,我个人的结论是不论怎么好的宪法精神,都需要有不断可以调整的机制来给予保护,做好长期维护宪法精神的工作,像gerrymandering和裹挟总统这样违背宪法精神的现实, 实在是美国现代宪法守护者的失职, 中国不光是需要有一部正确的民主宪法, 还需要在宪法的设计中, 加入宪法精神维护和适应时代的机制, 加强宪法法庭对宪法精神解释和维护的力度,维护宪法的经常有效性是很有必要的。
最后编辑时间: 2013-10-22 12:33:40

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