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独立评论

作者: 封从德   张君劢《联邦十不可论》 2020-10-25 12:44:47  [点击:6045]
联邦十不可论(一名省制余议)
张君劢(1916)

  自返国以来,颇有以联邦之制相质者,而鄙人三年前尝草省制条议一书,以为省之自治权不可不定,而联邦之说,万不适于中国,今将原书修订行世,更于联邦制之可否稍述鄙意,即此文也,国会将定宪法,若此文者,可备参考于万一,余之荣幸,何以加之。

  人群相聚而成国,有国斯有政,政之种类,自其主之者为君为民,而有君主民主之别,自国之有无宪法,而有立宪专制之别,自其政权操于一政府或与各地方政府共之,而有一统与联邦之别,同是国也。而政则大异,政虽异,而不害其为国者,要有以各适其适而已,吾国既民主矣,世岂有民主而不立宪者,是故君主民主之利害,专制立宪之得失,在今日已不成问题,其最为论政家所注意而将为国会中一大争点者,其在一统与联邦乎,一载以还,国中政客学子愤中央政府之暴戾,转而求政治基础于地方,乃盛创联邦之说,有谓吾国省之性质,本为联邦,行联邦者,将此事实表现于法文已耳,有谓中国地方辽阔,非行联邦无以收因地制宜之效,有谓以今之中央政府集权愈甚,流弊滋多,联邦者所以分中央之权,使其不得孤行己意也,其说非不甚辩,然而事未若是易也,世界列国于一制度之更张,经数十年而后定者,吾国以时会所迫,往往能收功于年月之间,于是,论政之士,每视改制为无足重轻,常好为奇论以耸人听,盖自有民主之说,不及十年,而中华民国成,视法之民主经七八十年而后定者,其劳逸相去为何如耶,自有立宪之说,不数年,而钦定民定宪法之条文已屡见,视英之立宪数百年而后成;日之立宪,亦二三十年而后定者,其劳逸相去又何如耶,然考诸实际民主之名故在矣,而国中众庶之真与论安在,宪法之名固在矣,而一切行政合于法治者几何,即此民主与立宪二大端,今后虽竭四五十年之力,尚恐不能臻于名实相符之境,而奈何更以联邦之说附益之耶。

  所谓联邦者众矣,美德瑞士等先有邦而后成国,南美诸国则先立国而同时造邦,此异在邦国二者成立之先后,美瑞之各州,其在上院中投票权悉居平等,惟德之普鲁士之投票权、元首权、兵权、独以一邦优异于他邦,此异在组织之平等不平等,德瑞等其政权之分配,于中央为列举的,于地方为总括的,至加拿大则地方为列举的,中央为总括的,此异在权限划分之法,德之各邦中王国之王为世袭,自由市长为民选,美之州长出于选举,加拿大省长出于任命,此异在长官之发生,即此数大端论之,其判别既若此,其他细端末节,虽更仆数之有不能尽,然其间有一事焉,为各联邦国所同具者,则各州各有宪法是矣。(银国宪法第五款第一百零六款,澳洲联邦宪法第一百零六款,巴西联邦宪法第六十三款,加拿大宪法第六十四款,墨西哥宪法第一百零九款,瑞士联邦宪法第三款及增补规定第三款,至美德两国宪法中,虽无此等规定,然可于言外得之。)如瑞士如澳洲,则以明文规定,如德如美,则可于宪法之言外求之,吾国今后而为联邦,其将以此许之各省否乎,诚许之也,则各省是否有定此组织之能,而不至陷全国于混乱,如其否也,联邦之实,安从而举,夫瑞士之各区,美之各省,其祖若宗,传授子孙以多少政治经验,乃有此若干条之省宪法,有此宪法矣,而州民之政治智识,又能日增月盛,相引弥长,内有以举一州之州政,外有以守宪法之条文,吾国则何有乎,遇有贤长官,则据一省之大,振臂一呼,全国响应,黎总统元洪之于武昌,蔡督军锷之于云南是也,则陈树藩陈宦仅以一纸空文,而两省独立从而取消矣,此无他,省权向不在省民,省民亦无自握省权之能,夫以如是之省民,即有省宪法,吾不知谁为保证,而不至为豪暴所利用所蹂躏,思之惟思之,惟有股栗而已,此联邦说之所以不可行者一也。

  且一州之内,所以能独有宪法者,以其地位本为主权的也,何谓主权的,凡宪法上所与之权限,由各州独自行使,非他人所得而干与,譬诸教育焉警察焉,均为一州内自主行政不待他人督责而自办,既办矣不受他人考核而事以毕,此则联邦之所以为联邦,而与行政区域之性质绝不相同者也,今后吾国而行此制,则省民与省议会之威信,能否驱策一省官吏,而为一省官吏者,又能否鞠躬尽瘁,不待吾语而自举一省之政,诸公而曰能也,则吾复何言,如其否也,吾不知联邦之制,将安所赖以托命焉,且以国民之智识如美,而其州议会之营私舞弊,为世所共见共闻,各州州民以不信任议会之故,乃于宪法中设为种种规定以防止之,夫此亦曰美之州民耳,岂所望于吾之蚩蚩者氓,此联邦说之所以不可行者二也。

  英儒蒲来士之言曰:北美合众国之中央政府,犹大屋也,邦政府则小屋也,大小屋同在一地,而内容各别,犹之众屋已具,其上更以大屋笼罩之而已。吾以谓邦为国基固已,而邦之下则有城镇乡,惟城镇乡早具自治之基,故邦易以建设于其上,亦惟以邦久享独立之实,故国易以构成于其上,今日合众国各邦乃至城镇乡三者,各有其行政系统,而无层层相制之苦者,其原因岂不在是耶!吾国今日城镇乡县乃至一省之自治事业,其为有基础耶否耶,如曰有也,则直自欺以欺庸众,复何足与言;如曰无也,吾不知将何所凭籍,以为建筑联邦之基,然而诸君必曰南美联邦若银国(第五款)若巴西(第六十款),其宪法中何尝无自治纲要之规定,吾国仿此以行可矣,吾以为此乃今后发达之方,而不足以胜吾有无之说,盖诚有此基,则联邦不待法文而自生,如无此基,虽有法文又安用之,此联邦说之所以不可行者三也。

  凡此三不可,已足以将联邦制适于中国之说,自根本推翻,何也,省宪法之自定也,主权的地位也,自治制之群固也,乃联邦制之本源也,此而不具,则其他制度,无一事可以讨论,今为学理上之研究,且考其他相关系之制度,则省长发生问题为至重至要矣。凡民主联邦国中,如美之州长,南美各联邦之州长,大抵出于民选者也,加拿大与澳洲,英之自治殖民地,其邦长省长由总督任命,然美之各州,行三权分立制,其州长为行政首领,故行政权在州长之手,加拿大省长之下,有政党内阁,故行政权之总理之手,吾国今后之省长,方今士大夫相聚而谈者,必曰民选,盖认此为群固省权之不二法门也,愿以仆所见,此制诚行,其流弊不可胜言,所选人才拘于方隅,贤者无以自效,不才者盘踞要津,其与本地关系非伊朝夕,束缚于乡里乡囗之情谊,受制于奔走投票者之要求,其能以超然局外之精神,专论事之是非,而一无顾忌者鲜矣,且以省对外,则有省界,以省对内,则有府县界,朋党比周,相与竞胜,因逐鹿之故,置省政为后图,例以省议会议长之难选,则省长可以想见,呜呼!以一总统选举之故,全国上下魂梦为劳,若更益以二十二省之省长则全国可以终年捣乱,而遑论政治之进行乎,是故不联邦而省长民选,既不可矣,联邦而省长民选,尤不可也,此联邦说之所以不可行者四也。

  省长之制而法美也,则省议会为最高机关,省长不得解散,又不得命令停会,法加拿大制也,则省长之下有政党内阁,总理对议会而负责任,斯二制皆善制也,然皆非吾国所能行,盖如美之制,州会之专擅极矣,然其议案独可以见于施行而无窒碍者,则宪法中于一事件之通过,限以人数,限以时日,制限之严,为寻常所罕见,而州民习惯,常厌恶省会,于省长之能否认识议会议案者,拥护不遗余力,此省长之所以能自保,而议会之所以不敢专横也,如加之制,省长拱手受成,而总理独揽大权,省下必有健全之政党,而政党又有组织内阁之能力如英国民族者,而后可以有成,若夫吾国乎,委大权于省会矣,则省会所议,是否可以见诸施行,不可知也,省长又是否甘心俯首听命,相安无事,不可知也,苟委大权于政党矣,则政党何在,而能立内阁之政党又安在,如是不论为美制为加制,终见其为断横绝港而已,当斯时也,中央政府以号令全国之名义,出而干涉,则联邦之谓何,此联邦说之所以不可行者五也。

  联邦制之惟一要务,则在划分中央与各邦之权限,权限既定,中央有中央之事,外此不得滥出焉,各邦有各邦之事,外此不得滥出焉,顾双方所以能各守权限而无逾越者,则何以故,曰此则国民政治能力实为之,而非法律文字所得而强焉,为联邦者,能自理其政,斯无溺职之举,而不劳中央之干涉,为中央政府者,于其权限内之行政,在在有以满人之意,自无容各邦之越俎,如是其权限以内者,既无一事不举,斯双方无失职争议之可言,然争议并非绝无,则中央宪法与各邦宪法解释问题是矣,甲谓某事依宪法所定,应属中央,乙谓某事依宪法所定,应属各州,当斯时也,两方之争议起,而势不能强甲以从乙,于是各联邦国中,有最高法院,按司法方法,以判其是非,为法官者又常能应时之要求,与以公允之解释,试问国内两大主权者之争,甘就法廷而判决,而为法官者其权威又足以持两方之平,是非法治习惯发达至极者,安克臻此,吾国则何望乎,靡论中央各省权限之不易划定也,即划定矣,而中央之不职,时在可与各省以口实,各省之不职,时在可与中央以口实,甲既不职,即不能责乙之违法,乙既不职,则不能责甲之违法,如是因不职之故,可生无数法律争议,至于莫可究诘,譬如入荆棘之场,而欲斩尽根株,斯可得乎,况乎欲求一法院,以解决双方之争,则此机关之威信之经验,岂旦夕可得而致者,此联邦说之所以不可行者六也。

  吾闻章君行严之言曰:联邦者简而诂之,凡关于全民族之事,由中央政府理之,凡事件不为共同利益所存,由各邦理之,章君本此理由,以为欲发达国家主义,莫善于采联邦制,吾谓中国之大,此省彼省间而诚有利害之不同,则应于利害之不同而图分治,岂不甚善,然吾所欲问者各省之间,会有语言之异如瑞士者乎,无有也,会有两人种之对抗如加拿大者乎,无有也,会有各省居民,如美洲发达之初,或为宗教移民或为商业移民之异乎,无有也,凡他联邦国中所谓利害不同之点,我皆我有,则今后即行分治,而定权限,其可以归诸各省之行政,夫亦曰教育警察道路工程已耳,夫亦曰内务行政已耳,此数者中各省中可以自树立者安在,其能示异于邻省者又安在,吾闻西北边远省,求一二模范小学如凤毛麟角,不可多得,遑论其他事业,夫如是,地方公共行政之基础本无,又何利害同不同之可言,创法立制,向无亲闻,行政专家,求之不易,此则今日之大患也,而统一之害安在哉,如是省长难矣,省议会难矣,法院难矣,而行政机关之腐败陋劣,正复相同,此联邦说之所以不可行者七也。

  且就联邦制及于一国政治之影响观之,则其利害得失,显而易明,今世之联邦国中,除德意志帝国以一邦操纵各邦,为不平等组织外,其大部则不以武力著称于世者也,其所以致此者,非曰联邦制与军事不相容也,而采联邦制者,每以不信任中央为前提,因而于中央之军事活动,必设为种种条文以制限之,瑞士之制,其宪法中规定之文曰:(第十三款)联邦政府无设常备军之权,其所有现役军,合官与卒凡十万人,则由各州按照中央法律而编制者也,然其服兵义务为强制制,而军事教育又普及全国,故瑞士之民兵,世界称最焉。美制则中央国会有设常备军之权,而总统又自为海陆军总司令,然中央常备军之最大限,不得过十万人,一遇战事起,则由总统定应需人数,按各州人数而征调之,至于各州则自养民兵十一万五千人。墨西哥之制,常备军由中央自行编制,至民兵则立法之权在中央而编练之权在各州,然平时现役军则三万余人而已(人口百三十万)由三国之制观之,平日养兵之数,均不甚多,而各州大抵有自练民军之权,夫其所以采此制者,非人力焉,实天幸也。美之四境,外以孟罗主义为屏蔽,而无强国之与邻,故虽不厉兵秣马,而足以自存,然一遇大战事起,则征调大兵,有措手不及之虞,以稍知美国军事者能言之焉。瑞士数百年来为永久中立国,本无外竞之心,而其国人素尚武侠,差足以自固疆围而捍外患,至于墨西哥,则立国中美,日以争夺相杀为事,其所以至今存者,亦曰托庇于孟罗主义之下耳,乃若加拿大若澳洲,则有母国之保护,其对外之职务轻,自无须蓄养重兵,若夫吾国乎,外交之地位,视诸国何如,卧榻酣睡者,何止一二国,斯而不蓄重兵,不采极灵敏极统一之编制,吾不知将何以应付外人,易词言之,以不信中央为心,则中国军力万无应付列强之望,而国家之振作安赖乎,况乎各国非不练兵也,其练之之权则在各邦,民兵是也,今而以此民兵之制行于中国,则吾以为窃据兵柄,盘踞地方,而抵制中央者,必相望于道,既无补于国家之军实,徒以成地方之割据,此最不可不慎也,此联邦说之所以不可行者八也。

  联邦国之中央财政,其税源大抵限于数者而止,至所限以外,则为各州之税权,而中央之力不及焉,譬之美之中央税源则关税国内物产税也,德亦如之,此种税制,其相因而至之现象有二:一、所入超于行政费,如美是也,于是两院议员百出其计,以消磨此有余之款。二、所入不及行政费,如德是也,则中央政费须仰给各邦,而中央行政大受束缚,至于加拿大视德美稍善矣,然世界统一国之制大抵然也,其关于中央国会之权限曰:中央为筹集岁入计,得用无论何种税法,其关于各省之权限曰:各省为筹集省内行政费,得采用直接税法,如是中央税权兼直接二项,地方则仅及于直税,吾国之联邦政府家,其于今后联邦之税制,其计划果若何乎,如曰采德美制也,吾不知国家大势,其许之乎,如曰采加拿大制也,则有联邦之名而无其实,又安取乎,且以方今财政动之,善后之费达数千万元,所恃为惟一财源者,则外债而已矣,外债之结果,则损国权而已矣,如是诚为国权计,惟自少借外债始,少借外债,非将中央地方之政费从严核减不为功,核减之法则去冒滥浮冗,其要义也,如今之同名为统一,中央尚且不能监督各省之政费,一旦施行联邦制,则各省自护之术益工,而可借口之处益甚,不特地方冒滥,无摧陷廓清之日,而中央且困于各省政费,而莫能自拔,则为祸之烈,必有不忍言者矣,不特支出然也,收入正与此同,中饱之弊,甚于前清,包办之制,奉为良策,若此百弊丛生之局,而谓可以建设联邦,非便掊克则图分裂耳,此联邦说之所以不可行者九也。

  前既言,如美、如加、如南美诸邦,其外力压迫,不如吾国之甚,故虽行联邦,尚不至发生特种变象。若夫吾国乎,国权岌岌不能自保,遑论地方。且默察机兆所趋,国家内部之单位益分,斯外人凯觎之来愈易,证之巴尔干之往事与满蒙之近史,岂不然耶!数十年来之中国固一统也,而英人要求订西藏之约,而西藏为一单位矣。自有俄蒙之约,而外蒙又为一单位矣。十余年来之满洲,虽为二十二省之一部,此其名则然耳,实则何尝非一单位耶?今以腹地一统之局,必欲从而划分十余邦,是惟恐人之不分裂我而先自分裂也。或者曰:“联邦国者,应统一者归之中央,应分治者归之各省,如是而已。与分裂乎何与?”然吾以为如今之中央,如今之各省,应统一之行政,莫如陆军,试问中央会有定兵额指挥兵队之权乎?此其不统一之现象,昭然若揭,而其他行政亦类是而已。以若是国,而行联邦,谓非自召分裂,其谁信之?且能分权者,亦自能统一,能统一者,亦自能分权,此二者吾不皆具其所以至今以泱泱大国见称于世者,惟恃此统一之外形耳。今诸君必欲将此统一之外形而破之,且进之为联邦,外形破矣,而联邦之实亦无所附?,此联邦说之所以不可行者十也。

  凡此十不可者,考之中外之事实,穷其因果之相生,得失之数,不待试而后知。诚以一试为快,心必陷政局于纷扰,语有之,牵一发,动全身。一发且然,况各省之大乎!呜呼!爱国君子,奈何不深长思之。当今学者如章行严、张东荪、丁佛言辈,皆言联邦制之健者也。辨主权所在之义,明邦国先后之殊,征引拉庞德耶律氏之学说,博考德、美、南美诸国之宪章,其言信美矣。然吾以为诸君以阿好之故,乃自忘其立言之蔽。大抵各国之政制,上焉者积以岁月,有自然进化之妙,如英之宪政美瑞之联邦是也。其次焉者制度取法他邦,然人为之力甚至,如日普之由专制而立宪是也。其下焉者则以形势所迫,粉饰以法文,如南美之共和联邦国是也。章君之论曰:“组织联邦,邦不必先于国。”又曰:“实行联邦,不必革命,所需者与论之力而已。”夫世界之大,何奇不有,欲概以一例相绳,势本不可。盖近世联邦国之中,邦先国而成者固不乏,国先邦而立者,又未尝绝无。故以美瑞之例,破中国不适联邦之说,则论者且得以南美之例折之。夫折之可矣,然而先邦而后国者,其治常一成而不易,先国而后邦者,常顾倒错乱,历数十年而后定。此何也?一有基础而一否也。诸君之主倡联邦,岂不曰将以定国。今焉见夫先邦而后国之美、瑞、加、澳、南非等,其定若彼。先国后邦之墨、银等,其不定若是。诸君虽能树不必先邦之说,而无以证不先邦者之必定,则立言虽辩,而于实际究何裨哉!且世界凡称国者,必有其国之本。斯本焉不可易且不许易者也,不可云者,国情有所不能也;不许云者,法律命令悬为厉禁也。盖一国国体,既有历史之昭垂,民心之向往,其不可之数,亦既大明,犹以为未足,则于触犯国体之论,必禁之使不行,凡以为国本计而已。如章君之说,舆论之力一至,一统可变为联邦。充类言之,则天下无不可易之政制,其末流则为无国本,即美之共和国,其政府诚许人大昌,君主政体之论,又安见美之舆论不舍共和而群趋于君主。若日之大权政治,其当局诚许大倡共和之论,又安见日之舆论,不舍天皇而群趋于共和。然而两国国民独不为是,且其当局不许为之者,则国本之为物不可常动,一动而后必至东扶西倒,数十年而不立,其重之也若此。而章君乃以为舆论一到,无事不成。是盖章君不知国本之当重,且不知舆论所应施之分际也。丁君尝举省之八大特色,谓省为自有人格,可为国家建设之地盘。夫中央之不能尽举大小之事,而必以地方为基者,势为之也。不独联邦国然也,即统一国亦无不然。然而同为地方,而联邦与地方区域异;同为分权,而联邦与自治权异。其异安在?曰一则权之由来在己,一则权之由来在人。惟其在己,故中央不得而顾问,而立法行政之异随之;惟其在人,故中央可施以监督,而立法行政之异亦随之。如是吾侪之所以反对联邦者,非反对以地方为地盘也,亦以联邦制之影响所及,初不仅地盘问题已也。且省制之行垂五百载,遽言易置,诚非易事。然如丁君言,谓其有自觉的认识有地方人格,则吾以为省焉者,一种行政之区域耳。与近世社会学上之所谓自觉公法上之所谓人格何涉哉!何以明之?自觉云者,必集公民之意志,而以团体之形式,于政治上法律上有所表现;反是者,虽有贤长官,本一省之范围,以号令一方,而不得冒自觉,与人格之名。辛亥武昌之起义,则黎总统与其他同志之所为耳。虽欲勉强归功于湖北公民,而湖北公民不任受焉。此次西南独立,则蔡督军与其他同志之所为耳。虽欲勉强归功于各省公民,而各省公民又不在任受焉。

  吾为此言,凡以见一省之大,其政治作用,全在其为领袖者之一二人,而地方之翁不与焉。其领袖而善也,斯其所表现者善;其领袖而不善也,斯其所表现者不善。湖北得一黎氏,云南得一蔡氏,而湖北云南乃为自觉乃为有人格。四川得一陈宦,山西得一陈树藩,而两省之自觉与人格,乃至忽有忽无忽起忽灭。且以辛亥之湖北与今日较,何其自觉人格之相去若是耶?以辛亥之南京与今日较,何其人格自觉之相去若是耶?更有奇者,则一省之内,而两种现象杂然并陈,广东一隅之地,而有岑西林龙济光。则丁君之所谓自觉与人格者,将以肇庆之岑为代表耶?抑以广州之龙为代表耶?山东一省之内,而有张怀芝居正。则丁君之所谓自觉与人格者,以潍县之居正为代表耶?抑以济南之张怀芝为代表耶?如是吾见夫各省之地域上,但有个人之活动而已。而团体安在哉!既无团体,则丁君之所谓自觉,所谓人格又安有成立之根据?然而联邦制能舍公民而别求基础乎?能舍公民团体之意志而别求基础乎?如曰各省军人之所为,可以冒公民之名也,吾复何言!如曰不能也,则丁君之所举八大特色,亦只丁君之所谓特色而已。而于以省为国家之固有基础之说,未见其有合也。张君则持联邦论尤力矣,其联邦立国论中,数中国采用联邦之利凡七:一曰合于历史上之趋势,盖谓中国素以分权立国,故当采用联邦。吾谓分权自分权,联邦自联邦。明如张君,岂不能辨。且吾国数千年以放任为治,应统一之行政,中央从不能自举,此足以证其为治之散漫,曷足以为联邦之基?二曰明乎政力向背之理,谓国家有离心向心二力,中央政府则向心力之用也,地方政府则离心力之用也。吾以为调和此二者之法,有宪法上之个人自由有地方自治,初不必联邦而后能致之也。三曰联邦能得真统一,盖于民情复杂之国中,以法律保障其纷异状况,而中央政府之职掌,惟限于全国一律之事。斯真统一以致,考世界各联邦国中,如瑞如美,其文化言语,诚有差异,而吾无之,安用联邦为?其所以省与省或省与中央不相容者,初不在风俗人情之异,而别有在焉。四曰启发人民之自治力,吾谓世界各联邦国之成,则因自治团体发达之果,乃由邦而成国耳。苟自治而不发达也,即其国不足为联邦之证,安有联邦之制而可为发达自治之用哉!五曰能维系刚性宪法,谓将来宪法,全赖各省为担保。吾以为今后宪政能否长保,视国会之运用如何。运用而善,初不赖各省而自保。运用而不善,恐推翻之者,即在各省而不在其他。袁氏停止国会之日,代表各省势力之参议院,岂不巍然尚存。然其效力视美之元老院德之联邦院何如哉!此其故可得而思矣。六曰得控制与平衡之道,今之宪法中如司法独立如同意权等,为控制平衡计者,甚周且至,已无待于联邦。七曰矫正民主政治之弊,吾国今日尚未达于多数专制之日,不可细论。即此七者言之,盖张君以近世各国所行之立宪制、自治制、三权分立制、民权保障制所具之制,而概以归之联邦,乃若联邦之利,足凌驾一切而上之。抑知此七者其根底自有所在,而不在联邦。反言之,虽有联邦,而无其根底,则有利于他人者,未必其能利我也。

  今姑让一步,谓此七利者,非联邦不可得,则其先决问题,即为联邦能否施行。能施行也,斯利自至。否则虽有千百利,又安用之?譬之有言于丐曰:“当能建一大厦,则所享之福若何若何。”夫福之可羡,丐岂不知之?其奈大厦之不能建何!张君之言亦若是耳。呜呼!三君者,盖至爱国而至爱地方者也。然窃以为三君立言之方,于吾国国情,均有所未审,三君之意,以为中国广土众民,语言不一,文化各殊,统一之治,万难调和,彼是利害,吾以为同为汉种,同用汉字,方音之殊,何国蔑有,地方风俗,悉衷礼教,法令效力,本不及此,安在以大一统之故,而强同其所不同?且数千年来国家组织本不完全,中央财政,受制地方,陆军大权,授之疆吏,机关不备,界限不明,庚子以来,中央所为,巨谬极戾,地方长官,缘是坐大。时至今日,此风益张,此皆政权分裂之象,曷足与联邦相提并论。乃论者不察,以为此省自为政之局,即联邦分治之基,岂惟不解联邦真相,且将大长割据之风!权限分明之效未睹,尾大不掉之祸立至,此可以预决者也。虽然三君将有以难吾曰:“自袁氏之当国,军权掌自一尊,搜括遍及全国,统一之度,不为不高,其极也南面称帝,滇黔举义,而今而后,非行联邦,将何以扩各省之权,举抵抗之实!”本斯以谈,则诸君之所以倡联邦者,盖手段而非目的也。则吾欲问诸君者,有二事焉。第一:联邦制是否可为改良国政之手段。第二:以联邦制为手段,其弊害何若?满清末叶,纲纪堕废,忧时之士,创革命立宪之论。今命革矣,宪立矣,凡他国所用以改良国政者,若责任内阁、若议院监督、若司法独立、若预算同意、若会计检查,吾既无一不有,而国政之不良,无异畴昔,于是论者复欲于此数制之外,益以联邦之制,安知联邦制之无效,不与其他制度等乎?且凡行一制,必先有行此制之积极条件,此积极条件而不备,非特其制不行,而他弊乘之;墨西哥非共和而联邦者乎?既共和矣,则中央应举法治之实,既联邦矣,各邦应收自由发展之功。然而丧乱频仍,治平无日,此皆积极条件之不备,而惟以法律制度为治具之有以致之也。呜呼!三君皆贤者,其以移植制度为能尽治国之能事乎!

  或者曰:“子之非联邦既闻命矣,然而省之不能即以现状自安,尽人而知之,所以改善之者,道将安出?”曰:“今国中关于省之主张有二:甲欲以省为联邦,乙主废省。此二者,皆立于极端者也。联邦说以极端之各省自主望各省,此非今之各省所能任,已如上述矣。废省说乃以极端之中央统一望中央,此亦非今日之所能行者。盖近数年来政府威信,久已失坠,不独集权之论,为人所厌弃,即于统一行政如军财二者,世犹怀疑,则举全国之省政,而授之中央,其为国人所不容,又何待论。况乎!幅员之广若此,交通之阻若彼,一旦剖省而为道为县,尽收省之所有事者,由中央自举而内务部监督之,不徒耳目不能遍及,而日力又何能继?如曰监督之事实,不由中央而另设古之所谓衣,直指今之所谓巡按,则坐拥地方以抗中央者自若,不过其名稍更易耳。若是乎,兹二说者,其不适于今日彰彰明甚。仆乃本执两用中之义,求其去今制不远,而日后可以徐图改进者。惟有一法,曰仍以省为省,而确定其在国法之地位而已。”盖省之名义,定在约法,故寻常行政区域之废置可分合,已不能施之各省。然而省之为一单位,虽有宪法根据,顾省长省议会不设,则所以为单位之实,无由而显,易词言之,省之是否为公法,人即视此等机关而决也,此省之法人地位不可不定者也。省长掌一省政务,为省官吏系统之首,而不入中央范围。盖为地方自由发展计,则其所掌握,应但以一省为限,而中央事务不涉焉。盖必如是,省长不至负中央事情之责任而致动摇,而中央更不能以一时好恶之私,夺其为省长之地位,此省内行政系统之不可不定者也。(至各委任事项如何解决详后)省之行政,既自成一系,斯其立法不能不详为列举。盖立法者,议会之权,而行政由之而出也。自两权对抗之原则言之,凡属省内立法,其是非得失,一决于省议会,而行政官吏对之而负责任。自中央地方关系言之,凡属省议会之权,中央不得而侵入。盖必如是,乃有以明省权之所在也,此立法权之不可不定者也。既为法人,既有法人之意思与执行机关,使省无独立财源,则省之自主之实,仍无由而举。犹之人身但有神经,而无血气,则智觉虽敏,而体力不足以辅之,犹无用也,斯省税与省财产之不可不定者也。

  此四端者,乃造成公法人之必要条件,其有之也,斯团体成,机关立;其无之也,即其权限庞大无伦,要皆法外之权,而不足以语于法治。今本斯旨,草为斯案,虽尝勉求此四者之实现,顾实有不能充类至尽之苦,此何也?省制问题,初不仅省而已焉。盖即为中央地方之权限问题也。今中国固号一统,而陆军一端,省自为政,一师一旅之争,视为寻常茶饭,中央政府惟有听其所为,绝不敢以一言断其可否,乃至兵之驻扎,各以省为根据,虽欲勉强调遣,而威令实有不逮,此则与中央威信军区划分相依伏,而非省制之所能解决者也。关税邮电盐务,为中央直接收入,而实为外力所操纵。此外各种岁入,大抵视地方之意而多解少解,故以全国所托命之政府,而其维持之费,惟各省之鼻息是仰,此亦古今之所未闻而东西之所罕见者也。必后必由何道乃能使中央财政有自主之日,而不致为各省所挟持,此又与中央威信国税自收之制相依伏,而非省制之所得而解决者也。乃至司法事务之监督,如曰迳由中央自办,则中央有无鞭长莫及之苦;如曰委任各省,则各省能否执行中央之意志,而无冲突,此又与威信行政系统相依伏,而非省制之所能解决者也。若是乎今后中央与各省之间,问题若是其多,关系若是其大,即欲解决,岂年月所能收功?况乎以种种问题,互相关联之故,甲而不解决,则乙之不解决随之,乙而不解决,则丙之不解决随之,此吾所以谓今之海内领袖,以联邦或省制之说,为可以拨云雾而睹青天者,皆于今之中央地方关系,初未尝穷其涯岸也。且即将中央直接行政,与委任行政暂置而论,而仅就本案中所列为省权者言之,则应先解决者,尚有数事,中央各省行政之子目,应表而出之一也;中央行政省行政应各设机关,即不能事事如此,应将责任权限,略为分明二也;中央税与省税应划定界限三也。必此三者举,而后予之所谓省制,乃有施行之望。盖国之所以为国,地方之所以为地方,其界限确立,而后数千年似中央非中央似地方非地方之凌乱无纪之弊习,乃能摧陷廓清也。

  夫省制关系之参互错综既若是,虽曰中央不举中央之事,则地方欲举地方之事而不可得,然即以此故,谓省制可以长此不立,则又不然。中央之不职,地方不应随之而同尽,中央既已不职,为地方者尤不能不力自振作。且省权诚定,省税诚分,省之立法行政系统成立,则其活动之影响,自不至侵入国家行政,而国家行政虽紊,要不足以妨省之发展。此愚所以于国政扰攘之日,而图省制之立者有年矣,所常引为深惧者,则极端之分权论一昌,维系各省之纽,荡然尽解,分崩之祸至,而大局之危,至不可收拾。此则流弊之生,不可不防,缘是之故,于本案中所为三致意者,省长虽属诸省吏系统,省议会得而弹劾,而任命之权,不可不操自中央。一、省长虽谓省吏,而中央得以国家行政相委任。二、省议会与省长冲突时,其解决之法听之中央。三、省参议会得审查省长提出议案,且中央得任命三人为参议员。四、中央政府于应统一之行政可以指导省议会(第二十二条)。五、省税中以可为地方税者为限,而省债之制限极严。六、凡此各端,于图自由发展之中,隐寓制限之意,过渡之日,势不得不尔。若夫缘此而召立法不纯论理不贯之讥,则吾固逆知之矣。

  抑吾闻之太史公曰:“上者因之,其次利导之,最下者与之争。”岂惟生计,政治亦若是耳。政制之为物,其能合于国俗民情者,斯其行也易,反是者虽奋勉图功而行之也常甚苦。卑士麦改造德意志为联邦者因所固有也;美之由十三州而为联邦者,亦因所固有也;拿破仑之以法为单一国者,因所固有也;日之废藩置县者,亦因所固有也。如是世界之善为政者,类无不知因之可贵,而他始之不易。吾中国之于联邦近乎?于一统近乎?得失利害,不待识者而后知,因旧有一统之基,徐图各省之自由发展,集权之度,不必如俄法,分权之方,大异夫德美,参酌世界之成规,建立吾国之新制,此则方今要务也。而联邦名义之争何为哉?且中央地方政弊所积,一言以蔽之,则凌乱而已矣。中央不自知其权限所存或有权而莫举,各省不自知其权限所存,或有权而莫举,今诚取权之不明者明之,不举者举之,则系统自完,国本自立,而权之或分或集,姑俟国家之进化,因时损益可焉。呜呼!世有其人,虽为执鞭所欣慕焉。

  原载《大中华》第2卷第9期(1916年9月20日),
  今据《张君劢开国前后言论集》(155~173页)

  

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