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独立评论

所跟帖: 封从德 张君劢《联邦十不可论》   2020-10-25 12:44:47  


作者: 封从德   OCR版在这里,有时间者请协助校订 2020-10-25 12:49:47  [点击:899]
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OCR版(与pdf每行一致):


联邦十不可论 (一名省制余议)
(1916)
自返国以来,颇有以联邦之制相质者,而鄙人三年前尝草省制条议
一书,以为省之自治权不可不定,而联邦之说,万不适于中国,今将原
书修订行世,更于联邦制之可否稍述鄙意,即此文也,国会将定宪法,
若此文者,可备参考于万一,余之荣幸,何以加之.
人群相聚而成国,有国斯有政,政之种类,自其主之者为君为民,
而有君主民主之别,自国之有无宪法,而有立宪专制之别,自其政权操
于一政府或与各地方政府共之,而有一统与联邦之别,同是国也.而政
则大异,政虽异,而不害其为国者,要有以各适其适而已,吾国既民主
矣,世岂有民主而不立宪者,是故君主民主之利害,专制立宪之得失,
在今日已不成问题,其最为论政家所注意而将为国会中一大争点者,其
在一统与联邦乎,一载以还,国中政客学子愤中央政府之暴戾,转而求
政治基础于地方,乃盛创联邦之说,有谓吾国省之性质,本为联邦,行
联邦者,将此事实表现于法文已耳,有谓中国地方辽阔,非行联邦无以
收因地制宜之效,有谓以今之中央政府集权愈甚,流弊滋多,联邦者所
以分中央之权,使其不得孤行己意也,其说非不甚辩,然而事未若是易
也,世界列国于一制度之更张,经数十年而后定者,吾国以时会所迫,
往往能收功于年月之间,于是,论政之士,每视改制为无足重轻,常好
为奇论以耸人听,盖自有民主之说,不及十年,而中华民国成,视法之
民主经七八十年而后定者,其劳逸相去为何如耶,自有立宪之说,不数
年,而钦定民定宪法之条文已屡见,视英之立宪数百年而后成;日之立
宪,亦二三十年而后定者,其劳逸相去又何如耶,然考诸实际民主之名
故在矣,而国中众庶之真与论安在,宪法之名固在矣,而一切行政合于
法治者几何,即此民主与立宪二大端,今后虽竭四五十年之力,尚恐不
能臻于名实相符之境,而奈何更以联邦之说附益之耶.
所谓联邦者众矣,美德瑞士等先有邦而后成国,南美诸国则先立国
而同时造邦,此异在邦国二者成立之先后,美瑞之各州,其在上院中投
票权悉居平等,惟德之普鲁士之投票权、元首权、兵权、独以一邦优异
于他邦,此异在组织之平等不平等,德瑞等其政权之分配,于中央为列
举的,于地方为总括的,至加拿大则地方为列举的,中央为总括的,此
异在权限画分之法,德之各邦中王国之王为世袭,自由市长为民选,美
之州长出于选举,加拿大省长出于任命,此异在长官之发生,即此数大
端论之,其判别既若此,其他细端末节,虽更仆数之有不能尽,然其间
有一事焉,为各联邦国所同具者,则各州各有宪法是矣. (银国宪法第
五款第一百零六款,澳洲联邦宪法第一百零六款,巴西联邦宪法第六十
三款,加拿大宪法第六十四款,墨西哥宪法第一百零九款,瑞士联邦宪
法第三款及增补规定第三款,至美德两国宪法中,虽无此等规定,然可
于言外得之.)如瑞士如澳洲,则以明文规定,如德如美,则可于宪法
之言外求之,吾国今后而为联邦,其将以此许之各省否乎,诚许之也,
则各省是否有定此组织之能,而不至陷全国于混乱,如其否也,联邦之
实,安从而举,夫瑞士之各区,美之各省,其祖若宗,传授子孙以多少
政治经验,乃有此若干条之省宪法,有此宪法矣,而州民之政治智识,
又能日增月盛,相引弥长,内有以举一州之州政,外有以守宪法之条
文,吾国则何有乎,遇有贤长官,则据一省之大,振臂一呼,全国响
应,黎总统元洪之于武昌,蔡督军锷之于云南是也,则陈树藩陈宦仅以
一纸空文,而两省独立从而取消矣,此无他,省权向不在省民,省民亦
无自握省权之能,夫以如是之省民,即有省宪法,吾不知谁为保证,而
不至为豪暴所利用所蹂躏,思之惟思之,惟有股栗而已,此联邦说之所
以不可行者一也.
且一州之内,所以能独有宪法者,以其地位本为主权的也,何谓主
权的,凡宪法上所与之权限,由各州独自行使,非他人所得而干与,譬
诸教育焉警察焉,均为一州内自主行政不待他人督责而自办,既办矣不
受他人考核而事以毕,此则联邦之所以为联邦,而与行政区域之性质绝
不相同者也,今后吾国而行此制,则省民与省议会之威信,能否驱策一
省官吏,而为一省官吏者,又能否鞠躬尽瘁,不待吾语而自举一省之
政,诸公而曰能也,则吾复何言,如其否也,吾不知联邦之制,将安所
赖以托命焉,且以国民之智识如美,而其州议会之营私舞弊,为世所共
见共闻,各州州民以不信任议会之故,乃于宪法中设为种种规定以防止
之,夫此亦曰美之州民耳,岂所望于吾之蚩蚩者氓,此联邦说之所以不
可行者二也.
英儒蒲来士之言曰:北美合众国之中央政府,犹大屋也,邦政府则
小屋也,大小屋同在一地,而内容各别,犹之众屋已具,其上更以大屋
笼罩之而已.吾以谓邦为国基固已,而邦之下则有城镇乡,惟城镇乡早
具自治之基,故邦易以建设于其上,亦惟以邦久享独立之实,故国易以
构成于其上,今日合众国各邦乃至城镇乡三者,各有其行政系统,而无
层层相制之苦者,其原因岂不在是耶! 吾国今日城镇乡县乃至一省之自
治事业,其为有基础耶否耶,如曰有也,则直自欺以欺庸众,复何足与
言;如曰无也,吾不知将何所凭籍,以为建筑联邦之基,然而诸君必曰
南美联邦若银国 (第五款)若巴西 (第六十款),其宪法中何尝无自治
纲要之规定,吾国仿此以行可矣,吾以为此乃今后发达之方,而不足以
胜吾有无之说,盖诚有此基,则联邦不待法文而自生,如无此基,虽有
法文又安用之,此联邦说之所以不可行者三也.
凡此三不可,已足以将联邦制适于中国之说,自根本推翻,何也,
省宪法之自定也,主权的地位也,自治制之群固也,乃联邦制之本源
也,此而不具,则其他制度,无一事可以讨论,今为学理上之研究,且
考其他相关系之制度,则省长发生问题为至重至要矣.凡民主联邦国
中,如美之州长,南美各联邦之州长,大抵出于民选者也,加拿大与澳
洲,英之自治殖民地,其邦长省长由总督任命,然美之各州,行三权分
立制,其州长为行政首领,故行政权在州长之手,加拿大省长之下,有
政党内阁,故行政权之总理之手,吾国今后之省长,方今士大夫相聚而
谈者,必曰民选,盖认此为群固省权之不二法门也,愿以仆所见,此制
诚行,其流弊不可胜言,所选人才拘于方隅,贤者无以自效,不才者盘
踞要津,其与本地关系非伊朝夕,束缚于乡里乡? 之情谊,受制于奔走
投票者之要求,其能以超然局外之精神,专论事之是非,而一无顾忌者
鲜矣,且以省对外,则有省界,以省对内,则有府县界,朋党比周,相
与竞胜,因逐鹿之故,置省政为后图,例以省议会议长之难选,则省长
可以想见,呜呼! 以一总统选举之故,全国上下魂梦为劳,若更益以二
十二省之省长则全国可以终年捣乱,而遑论政治之进行乎,是故不联邦
而省长民选,既不可矣,联邦而省长民选,尤不可也,此联邦说之所以
不可行者四也.
省长之制而法美也,则省议会为最高机关,省长不得解散,又不得
命令停会,法加拿大制也,则省长之下有政党内阁,总理对议会而负责
任,斯二制皆善制也,然皆非吾国所能行,盖如美之制,州会之专擅极
矣,然其议案独可以见于施行而无窒碍者,则宪法中于一事件之通过,
限以人数,限以时日,制限之严,为寻常所罕见,而州民习惯,常厌恶
省会,于省长之能否认识议会议案者,拥护不遗余力,此省长之所以能
自保,而议会之所以不敢专横也,如加之制,省长拱手受成,而总理独
揽大权,省下必有健全之政党,而政党又有组织内阁之能力如英国民族
者,而后可以有成,若夫吾国乎,委大权于省会矣,则省会所议,是否
可以见诸施行,不可知也,省长又是否甘心俯首听命,相安无事,不可
知也,苟委大权于政党矣,则政党何在,而能立内阁之政党又安在,如
是不论为美制为加制,终见其为断横绝港而已,当斯时也,中央政府以
号令全国之名义,出而干涉,则联邦之谓何,此联邦说之所以不可行者
五也.
联邦制之惟一要务,则在画分中央与各邦之权限,权限既定,中央
有中央之事,外此不得滥出焉,各邦有各邦之事,外此不得滥出焉,顾
双方所以能各守权限而无逾越者,则何以故,曰此则国民政治能力实为
之,而非法律文字所得而强焉,为联邦者,能自理其政,斯无溺职之
举,而不劳中央之干涉,为中央政府者,于其权限内之行政,在在有以
满人之意,自无容各邦之越俎,如是其权限以内者,既无一事不举,斯
双方无失职争议之可言,然争议并非绝无,则中央宪法与各邦宪法解释
问题是矣,甲谓某事依宪法所定,应属中央,乙谓某事依宪法所定,应
属各州,当斯时也,两方之争议起,而势不能强甲以从乙,于是各联邦
国中,有最高法院,按司法方法,以判其是非,为法官者又常能应时之
要求,与以公允之解释,试问国内两大主权者之争,甘就法廷而判决,
而为法官者其权威又足以持两方之平,是非法治习惯发达至极者,安克
臻此,吾国则何望乎,靡论中央各省权限之不易画定也,即画定矣,而
中央之不职,时在可与各省以口实,各省之不职,时在可与中央以口
实,甲既不职,即不能责乙之违法,乙既不职,则不能责甲之违法,如
是因不职之故,可生无数法律争议,至于莫可究诘,譬如入荆棘之场,
而欲斩尽根株,斯可得乎,况乎欲求一法院,以解决双方之争,则此机
关之威信之经验,岂旦夕可得而致者,此联邦说之所以不可行者六也.
吾闻章君行严之言曰:联邦者简而诂之,凡关于全民族之事,由中
央政府理之,凡事件不为共同利益所存,由各邦理之,章君本此理由,
以为欲发达国家主义,莫善于采联邦制,吾谓中国之大,此省彼省间而
诚有利害之不同,则应于利害之不同而图分治,岂不甚善,然吾所欲问
者各省之间,会有语言之异如瑞士者乎,无有也,会有两人种之对抗如
加拿大者乎,无有也,会有各省居民,如美洲发达之初,或为宗教移民
或为商业移民之异乎,无有也,凡他联邦国中所谓利害不同之点,我皆
我有,则今后即行分治,而定权限,其可以归诸各省之行政,夫亦曰教
育警察道路工程已耳,夫亦曰内务行政已耳,此数者中各省中可以自树
立者安在,其能示异于邻省者又安在,吾闻西北边远省,求一二模范小
学如凤毛麟角,不可多得,遑论其他事业,夫如是,地方公共行政之基
础本无,又何利害同不同之可言,创法立制,向无亲闻,行政专家,求
之不易,此则今日之大患也,而统一之害安在哉,如是省长难矣,省议
会难矣,法院难矣,而行政机关之腐败陋劣,正复相同,此联邦说之所
以不可行者七也.
且就联邦制及于一国政治之影响观之,则其利害得失,显而易明,
今世之联邦国中,除德意志帝国以一邦操纵各邦,为不平等组织外,其
大部则不以武力著称于世者也,其所以致此者,非曰联邦制与军事不相
容也,而采联邦制者,每以不信任中央为前提,因而于中央之军事活
动,必设为种种条文以制限之,瑞士之制,其宪法中规定之文曰: (第
十三款)联邦政府无设常备军之权,其所有现役军,合官与卒凡十万
人,则由各州按照中央法律而编制者也,然其服兵义务为强制制,而军
事教育又普及全国,故瑞士之民兵,世界称最焉.美制则中央国会有设
常备军之权,而总统又自为海陆军总司令,然中央常备军之最大限,不
得过十万人,一遇战事起,则由总统定应需人数,按各州人数而征调
之,至于各州则自养民兵十一万五千人.墨西哥之制,常备军由中央自
行编制,至民兵则立法之权在中央而编练之权在各州,然平时现役军则
三万余人而已 (人口百三十万)由三国之制观之,平日养兵之数,均不
甚多,而各州大抵有自练民军之权,夫其所以采此制者,非人力焉,实
天幸也.美之四境,外以孟罗主义为屏蔽,而无强国之与邻,故虽不厉
兵秣马,而足以自存,然一遇大战事起,则征调大兵,有措手不及之
虞,以稍知美国军事者能言之焉.瑞士数百年来为永久中立国,本无外
竞之心,而其国人素尚武侠,差足以自固疆围而捍外患,至于墨西哥,
则立国中美,日以争夺相杀为事,其所以至今存者,亦曰托庇于孟罗主
义之下耳,乃若加拿大若澳洲,则有母国之保护,其对外之职务轻,自
无须蓄养重兵,若夫吾国乎,外交之地位,视诸国何如,卧榻酣睡者,
何止一二国,斯而不蓄重兵,不采极灵敏极统一之编制,吾不知将何以
应付外人,易词言之,以不信中央为心,则中国军力万无应付列强之
望,而国家之振作安赖乎,况乎各国非不练兵也,其练之之权则在各
邦,民兵是也,今而以此民兵之制行于中国,则吾以为窃据兵柄,盘踞
地方,而抵制中央者,必相望于道,既无补于国家之军实,徒以成地方
之割据,此最不可不慎也,此联邦说之所以不可行者八也.
联邦国之中央财政,其税源大抵限于数者而止,至所限以外,则为
各州之税权,而中央之力不及焉,譬之美之中央税源则关税国内物产税
也,德亦如之,此种税制,其相因而至之现象有二:一、所入超于行政
费,如美是也,于是两院议员百出其计,以消磨此有余之款.二、所入
不及行政费,如德是也,则中央政费须仰给各邦,而中央行政大受束
缚,至于加拿大视德美稍善矣,然世界统一国之制大抵然也,其关于中
央国会之权限曰:中央为筹集岁入计,得用无论何种税法,其关于各省
之权限曰:各省为筹集省内行政费,得采用直接税法,如是中央税权兼
直接二项,地方则仅及于直税,吾国之联邦政府家,其于今后联邦之税
制,其计划果若何乎,如曰采德美制也,吾不知国家大势,其许之乎,
如曰采加拿大制也,则有联邦之名而无其实,又安取乎,且以方今财政
动之,善后之费达数千万元,所恃为惟一财源者,则外债而已矣,外债
之结果,则损国权而已矣,如是诚为国权计,惟自少借外债始,少借外
债,非将中央地方之政费从严核减不为功,核减之法则去冒滥浮冗,其
要义也,如今之同名为统一,中央尚且不能监督各省之政费,一旦施行
联邦制,则各省自护之术益工,而可借口之处益甚,不特地方冒滥,无
摧陷廓清之日,而中央且困于各省政费,而莫能自拔,则为祸之烈,必
有不忍言者矣,不特支出然也,收入正与此同,中饱之弊,甚于前清,
包办之制,奉为良策,若此百弊丛生之局,而谓可以建设联邦,非便掊
克则图分裂耳,此联邦说之所以不可行者九也.
前既言,如美、如加、如南美诸邦,其外力压迫,不如吾国之甚,
故虽行联邦,尚不至发生特种变象.若夫吾国乎,国权岌岌不能自保,
遑论地方.且默察机兆所趋,国家内部之单位益分,斯外人凯觎之来愈
易,证之巴尔干之往事与满蒙之近史,岂不然耶! 数十年来之中国固一
统也,而英人要求订西藏之约,而西藏为一单位矣.自有俄蒙之约,而
外蒙又为一单位矣.十余年来之满洲,虽为二十二省之一部,此其名则
然耳,实则何尝非一单位耶? 今以腹地一统之局,必欲从而画分十余
邦,是惟恐人之不分裂我而先自分裂也.或者曰:“联邦国者,应统一
者归之中央,应分治者归之各省,如是而已.与分裂乎何与?”然吾以
为如今之中央,如今之各省,应统一之行政,莫如陆军,试问中央会有
定兵额指挥兵队之权乎? 此其不统一之现象,昭然若揭,而其他行政亦
类是而已.以若是国,而行联邦,谓非自召分裂,其谁信之? 且能分权
者,亦自能统一,能统一者,亦自能分权,此二者吾不皆具其所以至今
以泱泱大国见称于世者,惟恃此统一之外形耳.今诸君必欲将此统一之
外形而破之,且进之为联邦,外形破矣,而联邦之实亦无所附?,此联
邦说之所以不可行者十也.
凡此十不可者,考之中外之事实,穷其因果之相生,得失之数,不
待试而后知.诚以一试为快,心必陷政局于纷扰,语有之,牵一发,动
全身.一发且然,况各省之大乎! 呜呼! 爱国君子,奈何不深长思之.
当今学者如章行严、张东荪、丁佛言辈,皆言联邦制之健者也.辨
主权所在之义,明邦国先后之殊,征引拉庞德耶律氏之学说,博考德、
美、南美诸国之宪章,其言信美矣.然吾以为诸君以阿好之故,乃自忘
其立言之蔽.大抵各国之政制,上焉者积以岁月,有自然进化之妙,如
英之宪政美瑞之联邦是也.其次焉者制度取法他邦,然人为之力甚至,
如日普之由专制而立宪是也.其下焉者则以形势所迫,粉饰以法文,如
南美之共和联邦国是也.章君之论曰:“组织联邦,邦不必先于国.”又
曰:“实行联邦,不必革命,所需者与论之力而已.”夫世界之大,何奇
不有,欲概以一例相绳,势本不可.盖近世联邦国之中,邦先国而成者
固不乏,国先邦而立者,又未尝绝无.故以美瑞之例,破中国不适联邦
之说,则论者且得以南美之例折之.夫折之可矣,然而先邦而后国者,
其治常一成而不易,先国而后邦者,常顾倒错乱,历数十年而后定.此
何也? 一有基础而一否也.诸君之主倡联邦,岂不曰将以定国.今焉见
夫先邦而后国之美、瑞、加、澳、南非等,其定若彼.先国后邦之墨、
银等,其不定若是.诸君虽能树不必先邦之说,而无以证不先邦者之必
定,则立言虽辩,而于实际究何裨哉! 且世界凡称国者,必有其国之
本.斯本焉不可易且不许易者也,不可云者,国情有所不能也;不许云
者,法律命令悬为厉禁也.盖一国国体,既有历史之昭垂,民心之向
往,其不可之数,亦既大明,犹以为未足,则于触犯国体之论,必禁之
使不行,凡以为国本计而已.如章君之说,舆论之力一至,一统可变为
联邦.充类言之,则天下无不可易之政制,其末流则为无国本,即美之
共和国,其政府诚许人大昌,君主政体之论,又安见美之舆论不舍共和
而群趋于君主.若日之大权政治,其当局诚许大倡共和之论,又安见日
之舆论,不舍天皇而群趋于共和.然而两国国民独不为是,且其当局不
许为之者,则国本之为物不可常动,一动而后必至东扶西倒,数十年而
不立,其重之也若此.而章君乃以为舆论一到,无事不成.是盖章君不
知国本之当重,且不知舆论所应施之分际也.丁君尝举省之八大特色,
谓省为自有人格,可为国家建设之地盘.夫中央之不能尽举大小之事,
而必以地方为基者,势为之也.不独联邦国然也,即统一国亦无不然.
然而同为地方,而联邦与地方区域异;同为分权,而联邦与自治权异.
其异安在? 曰一则权之由来在己,一则权之由来在人.惟其在己,故中
央不得而顾问,而立法行政之异随之;惟其在人,故中央可施以监督,
而立法行政之异亦随之.如是吾侪之所以反对联邦者,非反对以地方为
地盘也,亦以联邦制之影响所及,初不仅地盘问题已也.且省制之行垂
五百载,遽言易置,诚非易事.然如丁君言,谓其有自觉的认识有地方
人格,则吾以为省焉者,一种行政之区域耳.与近世社会学上之所谓自
觉公法上之所谓人格何涉哉! 何以明之? 自觉云者,必集公民之意志,
而以团体之形式,于政治上法律上有所表现;反是者,虽有贤长官,本
一省之范围,以号令一方,而不得冒自觉,与人格之名.辛亥武昌之起
义,则黎总统与其他同志之所为耳.虽欲勉强归功于湖北公民,而湖北
公民不任受焉.此次西南独立,则蔡督军与其他同志之所为耳.虽欲勉
强归功于各省公民,而各省公民又不在任受焉.
吾为此言,凡以见一省之大,其政治作用,全在其为领袖者之一二
人,而地方之翁不与焉.其领袖而善也,斯其所表现者善;其领袖而不
善也,斯其所表现者不善.湖北得一黎氏,云南得一蔡氏,而湖北云南
乃为自觉乃为有人格.四川得一陈宦,山西得一陈树藩,而两省之自觉
与人格,乃至忽有忽无忽起忽灭.且以辛亥之湖北与今日较,何其自觉
人格之相去若是耶? 以辛亥之南京与今日较,何其人格自觉之相去若是
耶? 更有奇者,则一省之内,而两种现象杂然并陈,广东一隅之地,而
有岑西林龙济光.则丁君之所谓自觉与人格者,将以肇庆之岑为代表
耶? 抑以广州之龙为代表耶? 山东一省之内,而有张怀芝居正.则丁君
之所谓自觉与人格者,以潍县之居正为代表耶? 抑以济南之张怀芝为代
表耶? 如是吾见夫各省之地域上,但有个人之活动而已.而团体安在
哉! 既无团体,则丁君之所谓自觉,所谓人格又安有成立之根据? 然而
联邦制能舍公民而别求基础乎? 能舍公民团体之意志而别求基础乎? 如
曰各省军人之所为,可以冒公民之名也,吾复何言! 如曰不能也,则丁
君之所举八大特色,亦只丁君之所谓特色而已.而于以省为国家之固有
基础之说,未见其有合也.张君则持联邦论尤力矣,其联邦立国论中,
数中国采用联邦之利凡七:一曰合于历史上之趋势,盖谓中国素以分权
立国,故当采用联邦.吾谓分权自分权,联邦自联邦.明如张君,岂不
能辨.且吾国数千年以放任为治,应统一之行政,中央从不能自举,此
足以证其为治之散漫,曷足以为联邦之基? 二曰明乎政力向背之理,谓
国家有离心向心二力,中央政府则向心力之用也,地方政府则离心力之
用也.吾以为调和此二者之法,有宪法上之个人自由有地方自治,初不
必联邦而后能致之也.三曰联邦能得真统一,盖于民情复杂之国中,以
法律保障其纷异状况,而中央政府之职掌,惟限于全国一律之事.斯真
统一以致,考世界各联邦国中,如瑞如美,其文化言语,诚有差异,而
吾无之,安用联邦为? 其所以省与省或省与中央不相容者,初不在风俗
人情之异,而别有在焉.四曰启发人民之自治力,吾谓世界各联邦国之
成,则因自治团体发达之果,乃由邦而成国耳.苟自治而不发达也,即
其国不足为联邦之证,安有联邦之制而可为发达自治之用哉! 五曰能维
系刚性宪法,谓将来宪法,全赖各省为担保.吾以为今后宪政能否长
保,视国会之运用如何.运用而善,初不赖各省而自保.运用而不善,
恐推翻之者,即在各省而不在其他.袁氏停止国会之日,代表各省势力
之参议院,岂不巍然尚存.然其效力视美之元老院德之联邦院何如哉!
此其故可得而思矣.六曰得控制与平衡之道,今之宪法中如司法独立如
同意权等,为控制平衡计者,甚周且至,已无待于联邦.七曰矫正民主
政治之弊,吾国今日尚未达于多数专制之日,不可细论.即此七者言
之,盖张君以近世各国所行之立宪制、自治制、三权分立制、民权保障
制所具之制,而概以归之联邦,乃若联邦之利,足凌驾一切而上之.抑
知此七者其根底自有所在,而不在联邦.反言之,虽有联邦,而无其根
底,则有利于他人者,未必其能利我也.
今姑让一步,谓此七利者,非联邦不可得,则其先决问题,即为联
邦能否施行.能施行也,斯利自至.否则虽有千百利,又安用之? 譬之
有言于丐曰:“当能建一大厦,则所享之福若何若何.“夫福之可羡,丐
岂不知之? 其奈大厦之不能建何! 张君之言亦若是耳.呜呼! 三君者,
盖至爱国而至爱地方者也.然窃以为三君立言之方,于吾国国情,均有
所未审,三君之意,以为中国广土众民,语言不一,文化各殊,统一之
治,万难调和,彼是利害,吾以为同为汉种,同用汉字,方音之殊,何
国蔑有,地方风俗,悉衷礼教,法令效力,本不及此,安在以大一统之
故,而强同其所不同? 且数千年来国家组织本不完全,中央财政,受制
地方,陆军大权,授之疆吏,机关不备,界限不明,庚子以来,中央所
为,巨谬极戾,地方长官,缘是坐大.时至今日,此风益张,此皆政权
分裂之象,曷足与联邦相提并论.乃论者不察,以为此省自为政之局,
即联邦分治之基,岂惟不解联邦真相,且将大长割据之风! 权限分明之
效未睹,尾大不掉之祸立至,此可以预决者也.虽然三君将有以难吾
曰:“自袁氏之当国,军权掌自一尊,搜括遍及全国,统一之度,不为
不高,其极也南面称帝,滇黔举义,而今而后,非行联邦,将何以扩各
省之权,举抵抗之实!”本斯以谈,则诸君之所以倡联邦者,盖手段而
非目的也.则吾欲问诸君者,有二事焉.第一:联邦制是否可为改良国
政之手段.第二:以联邦制为手段,其弊害何若? 满清末叶,纲纪堕
废,忧时之士,创革命立宪之论.今命革矣,宪立矣,凡他国所用以改
良国政者,若责任内阁、若议院监督、若司法独立、若预算同意、若会
计检查,吾既无一不有,而国政之不良,无异畴昔,于是论者复欲于此
数制之外,益以联邦之制,安知联邦制之无效,不与其他制度等乎? 且
凡行一制,必先有行此制之积极条件,此积极条件而不备,非特其制不
行,而他弊乘之;墨西哥非共和而联邦者乎? 既共和矣,则中央应举法
治之实,既联邦矣,各邦应收自由发展之功.然而丧乱频仍,治平无
日,此皆积极条件之不备,而惟以法律制度为治具之有以致之也.呜
呼! 三君皆贤者,其以移植制度为能尽治国之能事乎!
或者曰:“子之非联邦既闻命矣,然而省之不能即以现状自安,尽
人而知之,所以改善之者,道将安出?”曰:“今国中关于省之主张有
二:甲欲以省为联邦,乙主废省.此二者,皆立于极端者也.联邦说以
极端之各省自主望各省,此非今之各省所能任,已如上述矣.废省说乃
以极端之中央统一望中央,此亦非今日之所能行者.盖近数年来政府威
信,久已失坠,不独集权之论,为人所厌弃,即于统一行政如军财二
者,世犹怀疑,则举全国之省政,而授之中央,其为国人所不容,又何
待论.况乎! 幅员之广若此,交通之阻若彼,一旦剖省而为道为县,尽
收省之所有事者,由中央自举而内务部监督之,不徒耳目不能遍及,而
日力又何能继? 如曰监督之事实,不由中央而另设古之所谓衣,直指今
之所谓巡按,则坐拥地方以抗中央者自若,不过其名稍更易耳.若是
乎,兹二说者,其不适于今日彰彰明甚.仆乃本执两用中之义,求其去
今制不远,而日后可以徐图改进者.惟有一法,曰仍以省为省,而确定
其在国法之地位而已.”盖省之名义,定在约法,故寻常行政区域之废
置可分合,已不能施之各省.然而省之为一单位,虽有宪法根据,顾省
长省议会不设,则所以为单位之实,无由而显,易词言之,省之是否为
公法,人即视此等机关而决也,此省之法人地位不可不定者也.省长掌
一省政务,为省官吏系统之首,而不入中央范围.盖为地方自由发展
计,则其所掌握,应但以一省为限,而中央事务不涉焉.盖必如是,省
长不至负中央事情之责任而致动摇,而中央更不能以一时好恶之私,夺
其为省长之地位,此省内行政系统之不可不定者也. (至各委任事项如
何解决详后)省之行政,既自成一系,斯其立法不能不详为列举.盖立
法者,议会之权,而行政由之而出也.自两权对抗之原则言之,凡属省
内立法,其是非得失,一决于省议会,而行政官吏对之而负责任.自中
央地方关系言之,凡属省议会之权,中央不得而侵入.盖必如是,乃有
以明省权之所在也,此立法权之不可不定者也.既为法人,既有法人之
意思与执行机关,使省无独立财源,则省之自主之实,仍无由而举.犹
之人身但有神经,而无血气,则智觉虽敏,而体力不足以辅之,犹无用
也,斯省税与省财产之不可不定者也.
此四端者,乃造成公法人之必要条件,其有之也,斯团体成,机关
立;其无之也,即其权限庞大无伦,要皆法外之权,而不足以语于法
治.今本斯旨,草为斯案,虽尝勉求此四者之实现,顾实有不能充类至
尽之苦,此何也? 省制问题,初不仅省而已焉.盖即为中央地方之权限
问题也.今中国固号一统,而陆军一端,省自为政,一师一旅之争,视
为寻常茶饭,中央政府惟有听其所为,绝不敢以一言断其可否,乃至兵
之驻扎,各以省为根据,虽欲勉强调遣,而威令实有不逮,此则与中央
威信军区划分相依伏,而非省制之所能解决者也.关税邮电盐务,为中
央直接收入,而实为外力所操纵.此外各种岁入,大抵视地方之意而多
解少解,故以全国所托命之政府,而其维持之费,惟各省之鼻息是仰,
此亦古今之所未闻而东西之所罕见者也.必后必由何道乃能使中央财政
有自主之日,而不致为各省所挟持,此又与中央威信国税自收之制相依
伏,而非省制之所得而解决者也.乃至司法事务之监督,如曰迳由中央
自办,则中央有无鞭长莫及之苦;如曰委任各省,则各省能否执行中央
之意志,而无冲突,此又与威信行政系统相依伏,而非省制之所能解决
者也.若是乎今后中央与各省之间,问题若是其多,关系若是其大,即
欲解决,岂年月所能收功? 况乎以种种问题,互相关联之故,甲而不解
决,则乙之不解决随之,乙而不解决,则丙之不解决随之,此吾所以谓
今之海内领袖,以联邦或省制之说,为可以拨云雾而睹青天者,皆于今
之中央地方关系,初未尝穷其涯岸也.且即将中央直接行政,与委任行
政暂置而论,而仅就本案中所列为省权者言之,则应先解决者,尚有数
事,中央各省行政之子目,应表而出之一也;中央行政省行政应各设机
关,即不能事事如此,应将责任权限,略为分明二也;中央税与省税应
划定界限三也.必此三者举,而后予之所谓省制,乃有施行之望.盖国
之所以为国,地方之所以为地方,其界限确立,而后数千年似中央非中
央似地方非地方之凌乱无纪之弊习,乃能摧陷廓清也.
夫省制关系之参互错综既若是,虽曰中央不举中央之事,则地方欲
举地方之事而不可得,然即以此故,谓省制可以长此不立,则又不然.
中央之不职,地方不应随之而同尽,中央既已不职,为地方者尤不能不
力自振作.且省权诚定,省税诚分,省之立法行政系统成立,则其活动
之影响,自不至侵入国家行政,而国家行政虽紊,要不足以妨省之发
展.此愚所以于国政扰攘之日,而图省制之立者有年矣,所常引为深惧
者,则极端之分权论一昌,维系各省之纽,荡然尽解,分崩之祸至,而
大局之危,至不可收拾.此则流弊之生,不可不防,缘是之故,于本案
中所为三致意者,省长虽属诸省吏系统,省议会得而弹劾,而任命之
权,不可不操自中央.一、省长虽谓省吏,而中央得以国家行政相委
任.二、省议会与省长冲突时,其解决之法听之中央.三、省参议会得
审查省长提出议案,且中央得任命三人为参议员.四、中央政府于应统
一之行政可以指导省议会 (第二十二条).五、省税中以可为地方税者
为限,而省债之制限极严.六、凡此各端,于图自由发展之中,隐寓制
限之意,过渡之日,势不得不尔.若夫缘此而召立法不纯论理不贯之
讥,则吾固逆知之矣.
抑吾闻之太史公曰:“上者因之,其次利导之,最下者与之争.”岂
惟生计,政治亦若是耳.政制之为物,其能合于国俗民情者,斯其行也
易,反是者虽奋勉图功而行之也常甚苦.卑士麦改造德意志为联邦者因
所固有也;美之由十三州而为联邦者,亦因所固有也;拿破仑之以法为
单一国者,因所固有也;日之废藩置县者,亦因所固有也.如是世界之
善为政者,类无不知因之可贵,而他始之不易.吾中国之于联邦近乎?
于一统近乎? 得失利害,不待识者而后知,因旧有一统之基,徐图各省
之自由发展,集权之度,不必如俄法,分权之方,大异夫德美,参酌世
界之成规,建立吾国之新制,此则方今要务也.而联邦名义之争何为
哉? 且中央地方政弊所积,一言以蔽之,则凌乱而已矣.中央不自知其
权限所存或有权而莫举,各省不自知其权限所存,或有权而莫举,今诚
取权之不明者明之,不举者举之,则系统自完,国本自立,而权之或分
或集,姑俟国家之进化,因时损益可焉.呜呼! 世有其人,虽为执鞭所
欣慕焉.
原载 «大中华»第2卷第9期 (1916年9月
20日), 今 据 «张 君 劢 开 国 前 后 言 论 集»
(155~173页)
最后编辑时间: 2020-10-25 12:55:13

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